城市更新肩负着新格局下城市空间优化、品质提升、活力重塑的历史使命，是实现城市高质量发展目标的核心引擎。广州作为国家中心城市和综合性门户城市，在改革开放以来历经高速城市化进程，已进入存量发展时代，亟须以深化城市更新为突破口，进一步优化城乡生产、生活、生态空间，全面提升城乡发展质量。本期观点我们邀请行业内专家、学者共同探讨广州如何进一步推动城市更新，提升城市能级，筑牢扩大内需战略基点，加快构建“双循环”新发展格局、实现老城市新活力？
主持人：周甫琦宾红霞投稿邮箱：[email protected]
刘云中
广州是国家中心城市和综合性门户城市，近年来在城市品质提升、产业结构调整和区域辐射带动等方面取得了巨大进展，未来，将通过建设国际大都市、紧密链接国际国内两个循环，对粤港澳大湾区的发展起到极点带动的作用，推动形成“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。由此需要广州进一步加快城市更新，增强城市联系。
开发模式实现由“点”向“面”的转型
近年来，广州向存量要空间，在全国超大城市、老城市中率先探索统筹推进“三旧”改造、“三园”转型、“三乱”整治，促进城市生态修复和城市功能修补，在城市有机更新和老城市焕发新活力方面取得了很大的成绩。但与此同时，仍然存在城市存量用地效率不高的问题，制约广州市的高质量发展。
笔者在一年多前参与过一项有关广州市低效建设用地的课题，该项研究从生活空间和生产空间两个方面分析了广州市的低效建设用地。影响居住空间低效利用的因素主要是土地利用强度、建设环境品质、社区活力三方面，而对于生产用地则需要综合空间管制、产业政策、经营情况以及社会责任四个维度来做出判断。
该项研究发现低效利用的生产、生活空间在广州全市范围内都有存在，并呈现圈层特征。如低效居住街坊主要分布在城市核心区，低效旧村庄主要分布在中心城区外围的第二圈层，低效工业单元集中分布在中心城区外围的第二圈层，在第三圈层也有广泛分布。具体来看，中心城区的荔湾区和海珠区、外围城区的番禺区和增城区都有很大的提升空间。
当前，进入到城市更新时代的广州对于提高存量建设用地开发项目存在一些难题，主要有：资金平衡难度大，尤其是单个项目平衡财务收支的渠道有限，从而导致项目融资困难，特别是集体性质的存量建设用地开发直接面临难以抵押融资的政策瓶颈；通过提高容积率的就地平衡方式，严重影响城市品质整体提升；为确保整体公共利益的政府主导型项目需要巨额财政支出，运作模式难以维系；原土地权利人的主体多元化和意见分散化，导致开发项目的土地归集困难等。
未来，广州需要从多个方面尽快提高用地效率，主要的路径有：按照不同的圈层和功能，分区引导，可以划分为功能疏解区、优化提升区、生态建设区、战略供给区，根据不同的城市功能定位，实施不同的策略，尽快实现由“点”向“面”的开发模式转型。
由于成片连片的低效与存量建设用地开发难度巨大，广州过去的低效与存量建设用地开发以“点”状项目为主，但广州若不下决心进行由“点”到“面”的开发模式转型，中心城区过密、第二圈层较乱的局面难以改变，也不利于全面提高城市竞争力、建成全球城市。
因此，广州应坚持“面”上开发为主，大力推进单元式、区片式的低效与存量建设用地开发，加强对城市空间系统的梳理和组织，在“面”的层面统筹再开发的进程，突出生态优先、品质优先的思维，最大化再开发的社会综合效益，实现城市公共资源的最优配置和城市品质、综合价值的进一步提升。
用丰富的城市功能引流
不久前，全球化与世界城市研究网络（GaWC）发布了《世界城市名册2020》，中国有27个城市入选三线以上等级（全球共224个城市），广州和中国香港、上海、北京、中国台北、深圳一起再次进入全球范围内的50个世界一线城市，表明了广州所具有的城市魅力和世界影响力。但相比于2018年的排名，虽然广州在国内城市的排序前移一位，超过了台北，在全球排名中则由27名下滑到了34名。
GaWC是以金融、会计和法律等生产性服务业为主对世界级城市分类的，其理论基础主要来自于泰勒的“连接网络（interlockingnetwork）”，弗里德曼的“世界城市”和沙森的“全球城市”。GaWC认为大部分研究关注的是城市个体内部结构和同类型城市之间的比较，其关注的焦点就是城市是如何联系到一起的，即城市之间的链接。
虽然对于GaWC的排名并不需要过度解读，但了解一下广州排名的变动也不无裨益。在2020年超过广州的城市有曼谷、墨尔本、斯德哥尔摩、维也纳、华沙、伊斯坦布尔、阿姆斯特丹、约翰内斯堡和苏黎世。除了墨尔本、约翰内斯堡和苏黎世外，其它的均是国家首都。这一方面说明国家首都在全球的城市网络中具有先天优势，另一方面也的确表明了广州在城市网络中所面临的激烈竞争，为了提升在城市网络中的竞争力，需要进一步丰富城市功能，增强城市联系。
增强城市联系除了改善交通和通信等硬件设施之外，还应该从城市联系的实体内容入手。城市间的联系其实就是各种“流”，广州一直都是重要的国际商贸城市，由商贸而引进的人、财、物和数据流是增强广州联系的重要动力，是广州建设国际消费中心城市的基础，也是广州城市更新的发展目标。
未来，伴随着创新和文化在促进经济社会发展过程中作用的增大，文化和科技活动所引致的人、才、物和数据流将是边际上增强城市联系的最重要力量。一方面，广州迫切需要在城市更新中进一步强化大学、知识密集型园区的建设，改善商业环境，注重生态和社会的可持续性，这正是未来高质量发展的基本要求。另一方面，要借助城市更新的机会改造城市内部肌理，可以把有历史、有文化、有自然生长肌理的街巷空间改造成城市最有魅力的空间，提升人居环境和人文环境，提高城市的创新能力。
（作者系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、研究室主任）
